新版“大伦敦规划”中的交通发展策略
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新版“大伦敦规划”，即《大伦敦空间发展战略》于2021年3月通过大伦敦地区议会审议并正式发布。作为大伦敦地区的总体战略规划，它为未来20-25年的伦敦发展设定了一个综合的框架。伦敦在绿色出行方面一直处于国际领先的地位，我们择取了本版规划中的交通发展战略部分内容作一个概略性的介绍，希望借此窥见国际大都市交通发展新理念和新趋势之一斑，以供国内城市参考。
经过近5年的编制，新版“大伦敦规划”，即《大伦敦空间发展战略》（以下简称《伦敦规划2021》）于2021年3月通过大伦敦地区议会审议并正式发布。作为大伦敦地区的总体战略规划，它为未来20-25年的伦敦发展设定了一个综合的框架，包括了十二章内容：发展目标、空间发展模式、设计要求和原则、住房、公共基础设施、经济与产业、遗产与文化、绿色基础设施与自然环境、可持续基础设施、交通、投资预算、实施管控及指标体系。伦敦在绿色出行方面一直处于国际领先的地位，我们择取《伦敦规划2021》中的交通发展战略部分内容作一个概略性的介绍，希望借此窥见国际大都市交通发展新理念和新趋势之一斑，以供国内城市参考。
01
交通与空间协同：
公交可达性、增长廊道、分区差异
在展开交通战略部分的介绍前，首先介绍《伦敦规划2021》中的几个关键概念，均跟交通有很大关系，特别是公共交通。可以发现，交通发展与空间的协同互动关系思考深刻，交通可达性在大伦敦规划的编制和实施机制中发挥了越来越大的作用。其交通与空间的协同方法值得在规划编制工作中借鉴。
公共交通可达性等级（PTALs: Public Transport Access Levels）是考虑步行距离和服务等待时间（频率），基于伦敦市百米栅格评估的公交可达性水平分类，值越大表示公共交通可达性（连通性）越好，旨在量化反映伦敦的公共交通基础设施对不同区域的服务能力，在此基础上对住房、公共设施和商业、交通建设、停车管理等多个方面分类施策，已成为贯穿全过程的规划分析和政策制定的有力工具。
图 1 伦敦公共交通可达性水平分类图
按照大伦敦行政区划和空间布局，其可分为中央活动区(Central Activities Zone)、中心区(Inner London)和郊区(Outer London)。在该三级圈层的基础上，按照交通联系和空间发展轴线，又划定出机遇地区（Opportunity Areas）和增长廊道（Growth Corridor），是伦敦未来发展的重点，该区域内将实现可观的住宅和就业岗位的增长，这版规划提出的增长廊道在促进城市更新中将住房开发与交通发展相匹配，更加突出了以公共交通为主的引领作用，增长廊道和机遇地区将成为伦敦良性增长的最佳实践。大伦敦的开发建设和交通发展都根据这些区域的划分结合交通可达性提出了差异化的要求和策略。
图 2 行政区分区示意图
图 3 发展关键要素及机遇地区示意图
大伦敦的交通发展目标
1. 在2041年前实现全市范围内80%的绿色交通出行。
2. 土地利用和绿色交通的一体化：在高效、集约化土地利用框架下，体现公共交通、自行车线路、步行的连通性和可达性，缓解伦敦交通基础设施的运行压力。
3. 更加绿色的出行方式结构：该计划推动市民放弃小汽车出行，转向绿色交通（步行、自行车、公共交通），实现交通系统的重新平衡，使得道路交通拥堵不再成为伦敦建设全球最有竞争力城市的制约因素。
4. 更安全、清洁和高效的货运体系：调整货运结构，整合道路、铁路、水运及接驳等多种方式。
图 4 城市圈层与绿色交通比例发展目标
策略 1
健康街道
1. 发展原则：街道占据了伦敦80%的公共空间，高品质街道是城市有效运行的基础。应充分利用改善空间平衡的机会，为停留、行走、骑行和公共交通预留更多空间，实现街道空间更加绿色更加宜人。
2. 指标体系：健康街道采用十项以人为本的指标反映空间体验，包括：体验友好、易于过街、遮荫休憩、停休场所、噪声可接受、乐于步骑、安全感、观光赏景、感觉放松、空气清洁。
图 5 健康街道十项指标
3. 新建项目管理：对于新建项目，街道的绿色出行需要在早期进行谋划并考虑与现有绿色出行网络的衔接；同时，对于新建或改善街道的设计，必须符合十项健康街道指标。
4. 项目提案管理：街道相关的项目提案应体现如何实现十大目标的改进，如何衔接现有的绿色交通网络，以及如何实现减少街道上停放或行驶的车辆。
图 6 友好的慢行空间
策略 2
公共交通可达性和服务能力保障
1. 发展原则：提升公共交通服务，保留用于公共交通的现有土地和建筑物，确保用于公共交通、步行和骑行线路的新空间，并保障必要的线路连通性和可达性。
2. 指标要求：到2041年伦敦的公共交通系统须能够承载每日500万人次的新增出行量。
3. 重点项目清单的执行：优先保障健康街道（26项）、公共交通（48项）总计74项重点项目，同时明确了重点项目的建设时序和大致预算情况。
4. 项目提案管理：需围绕74项重点项目提供支撑和保障工作，总体原则为提升公共交通网络的承载能力或运行效率，增强网络的连通性，支持绿色交通优先发展；如策划项目有悖于重点项目绿色发展的原则，或影响甚至阻碍重点项目开展，有关部门应予以否决。
图 7 保障公共交通项目以提高绿色出行比例
策略 3
复合的交通影响评价
1. 发展原则：交通影响评价同样需要嵌入健康街道的原则，需与项目提案一同提交。充分评估各个范围层级对路网容量（也包括行人和骑行）的影响，交通组织方案、停车场设计和管理方案、物流和配送方案也需一同呈报。
2. 减轻交通影响：对被认为存在不利的交通影响的设施或地点，应改善提升其周边的公共交通、慢行设施和道路设施，或缴纳影响的费用。
3. 大型（高发生量与吸引量）新建项目管理：需坐落于连通性良好的公共交通网络中，且该网络有能力承担额外的交通需求，或能及时提供新的通道以满足需求。如果现有的公共交通承载能力不足以支撑新的出行发生量，项目的审批与否取决于必要且合理的公交供给设计方案。
策略 4
便捷的自行车交通
1. 发展原则：以促进和鼓励骑行出行为宗旨，建设新的骑行路线和优质的相关设施，支撑全域范围的骑行网络的实现；同时，停放空间需提供对社会特殊人群友好的设施。
2. 自行车停车配建标准：针对不同级别的区域，提出不同的自行车停放设施配建最低标准；结合全市的出行研究，确定了如下图所示的重点区域，重点区域中开发项目的停车配建标准更高；开发项目的自行车停放设施应按周边地块大小及用途确定的标准配置，并保证不少于2个短期和2个长期泊位。
图 8 自行车停车高配建标准区域示意图
3. 项目提案管理：应满足非常规尺寸的非机动车停放需求，以及提供针对特殊社会人群出行工具的可适应性。
4. 停放保障：如果无法在住宅区提供足够的自行车停车场，各行政区必须与开发商开展合作，提出符合标准的解决方案，例如利用街边空间的自行车停放架。同时，《伦敦规划2021》还针对学生、员工或临时人员等的不同停放需求提出指导性建议。
图 9 停放保障是高品质骑行空间的基础
策略 5
精细化的机动车停车管理
总体原则：机动车停车场应根据现有和未来的公共设施水平加以限制，以减少习惯性的私家车出行，进而促进出行结构向绿色方式转型和“以车为本”向“以人为本”的转变。对于公共交通网络发达（现状或规划）的区域，除残疾人停车位外，应促进无车化（Car-free）；其他地区应遵循提供最低必要的停车位（Car-lite）的原则。停车场需在不对行人产生负面影响的情况下配置供电动汽车充电的多种不同设施。鼓励各行政区在《伦敦规划2021》提出的上限配建标准的基础上，进一步采取更严格的执行标准。
1. 居住区停车
（1）按照公共交通可达性等级（PTALs）、分区（中央活动区、中心区、郊区、机遇地区）、户型对新建居住区停车位配建标准的上限进行限制。
（2）所有居住区的停车位均必须提供电动汽车的配套设施。
（3）大型特定用途共用住宅、学生宿舍和其他特殊用途住宅可不配停车位。
（4）在居住区，最低需保证3%的住宅有指定的残疾人停车位。停车管理计划还应阐述在有需求的情况下，额外的7%（共计10%）的住宅可以拥有指定的残疾人停车位的具体预案。
图 10 按公共交通可达性等级、分区及户型划定的不同居住区停车配建标准
2. 办公区停车
（1）按照分区（中央活动区、中心区、郊区、机遇地区）对新建办公区停车配建标准的上限进行限制。
（2）在公交连通性良好，或站点周边的办公区，鼓励采用无车化的发展模式，但根据不同地点的出行发生规律，应有一定的差异化。
（3）对于希望采取更宽松办公区停车标准的郊区行政区需说明：
（a）哪些地方会采取更严格的停车标准以达到整体平衡；
（b）需评估对健康街道、空气质量的影响；
（c）承诺增加或提升公共的自行车停车空间；
（d）通过公共交通规划，逐步减少停车供给并将停车场转换为其他用途的方案。
（4）残疾人停车位需按标准供给。
（5）对于工业化企业，停车空间同时服务于运营车辆和工人，整体以就业强度作为标准，根据具体情况逐个确定。
图 11 按分区划定的不同办公区停车配建标准
3. 其他类型的停车场
《伦敦规划2021》同时对零售停车场、酒店和休闲用途停车场和非居住区的残疾人停车位做出了相应的政策要求。对于零售停车场、酒店和休闲用途停车场整体思路仍为通过减少停车位的供给以达到改变私家车习惯性出行的目的，结合不同的分区和公共交通可达性等级（PTALs），对车位配建进行上限标准设定，并保证一定的充电设施。对于非居住区的残疾人车位，针对不同的场所，指定残疾人车位占总车位的比例，并尽可能地靠近出入口或其他便捷设施。
策略 6
绿色导向的物流配送
1. 发展原则：通过铁路、水运和道路的方式，促进配送和物流业的可持续发展。减少区域和区域间、区域内部的道路货运量，从全域的尺度协调设施的供给，提高道路安全，减少噪音和废气排放（例如：可持续的最后一英里计划或为货运车辆提供快速充电点）。
2. 为实现2050年“碳中和”的目标，支持为物流和工业场所提供氢气加气站和电动汽车快速充电点。
3. 为鼓励和支持非高峰配送，所有规模的集配站点的设计应具备满足24小时运营的条件，同时要求与一定的设施或手段结合，以减少因投递失败而造成的额外货运。
4. 建设新物流配送设施的项目提案需：
(1) 安全、高效、干净的配送和服务，除非个别困难条件下，否则需在街道之外提供服务、存储和交付空间；
(2) 能够减少道路货运的危险性、噪音和尾气排放；
(3) 通过骑行或电动车等的方式实现可持续的最后一英里；
(4) 在不影响铁路、水运客运服务质量的前提下，尽可能实现货物从公路货运优先向由水路、铁路的转换。
图 12 错峰物流配送
策略 7
环境优先的航空发展
1. 发展原则：支持并充分发挥机场对城市空间增长的作用，特别是在公共交通与机场连通性良好且可容纳大量新住房和工作的机遇地区内。但应充分认识机场的发展对环境和健康的影响，原则上反对希思罗国际机场的再扩张，除非其发展计划能够证明不再增加噪音和降低空气质量，且通过相关监管和科技手段获得的红利能够公平地分配到受影响的社区。
2. 项目提案管理
（1）需包括减轻对外部环境影响的计划，特别是针对改善空气质量和减轻噪音；
（2）涉及可能导致机场运营或航线改变的提案，需充分考虑对环境和社区的影响；
（3）充分利用现有机场空间和承载力，巩固客货运与轨道的连接通道；
（4）凡是影响到伦敦客流量的机场扩建计划都要论证公共交通和其他地面交通可以容纳背景交通和出行需求的增量，同时提出可靠的设施建设计划。
01
小结展望：
迈向更加绿色的城市交通
在本次大伦敦规划编制的过程中，2018年3月发布了《伦敦市长交通战略2018》（以下简称《交通战略2018》），详细阐述了未来20年伦敦市的交通发展愿景和重大策略，以健康街道方法为核心，重点围绕“健康街道健康市民、良好的公共交通体验、新职住”三大战略，将伦敦打造为国际性宜居城市。
本次《伦敦规划2021》的交通策略也延续了《交通战略2018》的基本框架，健康街道和公共交通的提升是重点，在此基础上更加强调降低小汽车依赖、推进绿色交通发展的系统性策略。《伦敦规划2021》依据城市发展圈层对绿色交通分担率的实现提出了分区目标，对未来20年交通的发展，始终强调的是绿色和可持续化的目标和策略；提出了与健康街道有关的管理原则，例如实施刚性的新建项目交付评价规则；对于公共交通的发展则是做出了更为具体的计划，提出了公共交通重点项目清单，进一步强调面向实施；在公共交通可达性（PTALs）为框架下强化交通影响评价和改善，引导和强调公共交通和绿色出行；停车策略是管理和引导交通需求的重要手段，规划按照自行车和机动车停放两个方面进行了相对详细的补充，对机动车停车采用上限指标管理，自行车方式的停车配建按下限管控，并结合大伦敦发展分区和地块用途提出了停车配建的标准，尽量减少不必要的小汽车出行；另外，规划也对绿色交通发展下的物流设施建设和“碳中和”目标下的能源革命配套设施进行了考虑。
目前，国内的国土空间规划正在如火如荼地开展，交通系统的构建需要建立在展望城市未来高质量发展目标和人民美好出行需求的基础上。发达国家城市曾经面临的城市空间、交通资源矛盾也很有可能成为国内城市发展的前车之鉴，我们应结合所在城市特征，有选择地参考新的交通理念和未来交通经验，为建设绿色、高质量的城市交通体系做好空间谋划和政策设计研究。
排版 | 孙青
封面图/图片 | 《The London Plan 2021》, 《Mayor’s Transport Strategy 2018》
供稿 | 清华同衡 交通规划设计研究所
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